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En Belgique, un étranger qui commet un délit peut être banni du territoire à l'issue de sa peine de prison... Cette mesure est inhumaine, inégale et illégale! Elle doit être supprimée...
1 Une loi qui remonte à Jean Gol...
C'est la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers qui autorise le Ministre de l'Intérieur a expulser du Royaume et pour une durée de dix ans l'étranger qui a "porté atteinte à l'ordre public ou la sécurité nationale".
Cette mesure d'expulsion est appliquée une fois que l'étranger a purgé la peine de prison à laquelle il a été condamné.
Ceci pour la loi dite "des étrangers".
2 Des circulaires confidentielles...
Suite aux pressions des associations devant cette mesure inhumaine, plusieurs circulaires ont donc été émises par le Ministère de la Justice, puis de l'Intérieur, pour en atténuer les conséquences en limitant les cas de personnes expulsables.
De validité juridique douteuse, ces circulaires constituent des avancées, trop timides cependant, même pas contraignantes pour l'administration, ce qui maintient les personnes victimes de la double peine dans une insécurité juridique totale.
Quant au contenu précis de ces circulaires: impossible de le livrer ici, puisqu'elles sont... confidentielles...
Depuis quelque temps, les associations s'inquiètent du nombre croissant de modifications de lois ou d'arrêtés royaux par la voie de circulaires, en particulier dans les domaines qui touchent aux droits des étrangers.
Dernier exemple en date, la circulaire confidentielle du Ministre de l'Intérieur adoptée lors du Conseil des ministres du 19 juillet dernier qui vise à exonérer certaines personnes de la double peine et donc à empêcher leur bannissement sur base de la loi du 15 décembre 1980. Le Ministre justifie la confidentialité de la circulaire par le souci de ne pas s'aliéner des membres de la coalition gouvernementale: si l'affaire devait être rendue publique, il est très probable que "ça ne passerait pas".
Or, indépendamment de la validité juridique douteuse de ce genre de circulaires, les associations d'aide aux étrangers sont placées dans une position qui relève de la schizophrénie, coincées entre le désir de faire bénéficier un maximum de personnes de la circulaire et le risque, en lui donnant trop de publicité, de voir le Ministre de l'Intérieur faire machine arrière.
Plus largement, le statut juridique des circulaires pose un certain nombre de questions.
3 Les circulaires (généralités)
On distingue grosso modo trois types de circulaires:
- les circulaires interprétatives, par lesquelles une autorité administrative explique à ses subalternes comment une loi (ou un arrêté) doit être comprise et appliquée,
- les circulaires réglementaires, qui présentent tous les aspects d'un règlement, à ceci près qu'elles n'ont pas été adoptées dans les formes normalement requises pour un règlement et,
- les directives, simple lignes de conduite qui informent de la manière dont l'administration entend exercer son pouvoir discrétionnaire.
De manière schématique, les circulaires interprétatives et les directives ne modifient pas les lois et arrêtés, ne lient pas l'administration vis à vis des tiers et ne sont pas susceptibles de recours en annulation devant le Conseil d'Etat.
Par contre, les circulaires réglementaires peuvent être attaquées et éventuellement annulée par le Conseil d'Etat.
Déterminer si une circulaire a ou non une portée réglementaire peut s'avérer délicat. Il faut tout d'abord rester attentif à ne pas s'arrêter au libellé d'une circulaire : une circulaire peut très bien être qualifiée d'interprétative par son auteur alors que son contenu a en réalité une portée réglementaire. Autrement dit, c'est le contenu qui compte, pas l'étiquette. Ensuite, une même circulaire peut contenir à la fois des dispositions interprétatives et réglementaires, ce qui complique l'analyse.
Quant aux critères permettant d'identifier une circulaire réglementaire, on peut les résumer de la manière suivante:
- la circulaire doit ajouter des règles nouvelles aux règles en vigueur, pas seulement les expliciter;
- l'autorité qui l'édicte doit avoir le pouvoir de lier celle qui doit l'appliquer;
- elle doit aussi être en mesure d'en forcer elle-même le respect.
Si une circulaire présente -en tout ou en partie- une portée réglementaire, elle doit être adoptée dans les formes propres aux règlements. Ceci signifie notamment que l'autorité qui l'édicte doit être compétente pour prendre des règlements dans cette matière, que la circulaire ne peut pas contrevenir aux règles supérieures (arrêtés royaux, lois, Constitution, conventions internationales), que les formes doivent être respectées (l'avis du Conseil d'Etat est obligatoire) et que la circulaire doit être publiée au Moniteur pour être obligatoire -à défaut, elle est inopposable aux administrés.
Dans la mesure où une circulaire a une portée réglementaire et n'a pas été adoptée dans les formes propres aux règlements, elle est attaquable devant le Conseil d'Etat et présente de bonnes chances d'être annulée (par exemple parce que l'avis du Conseil d'Etat n'a pas été demandé). En outre, toute juridiction administrative ou judiciaire qui constaterait l'illégalité d'une circulaire doit refuser de l'appliquer (sans pouvoir l'annuler, prérogative qui appartient au Conseil d'Etat).
Une autre difficulté tient au caractère secret de certaines circulaires. Comment exercer un contrôle effectif sur son contenu, et donc déterminer si elle a une portée réglementaire, sans avoir accès au texte ? Cette confidentialité, discutable au regard des principes de l'Etat de droit, emporte aussi une conséquence juridique: tant qu'elles ne sont pas publiées, les éventuelles dispositions réglementaires de ces circulaires sont en principe inopposables aux administrés.
Outre les voies politiques, il existe un moyen juridique d'obtenir le texte d'une circulaire, fondé sur la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration. Cette loi organise un recours administratif auprès de l'autorité qui a édicté le document dont la consultation est demandée. Si, au terme de la procédure administrative, l'autorité persiste à refuser l'accès au document, un recours est ouvert au Conseil d'Etat.
4 Les circulaires (conclusion)
On l'a vu, choquantes au regard des principes, de validité juridique douteuse, ces circulaires posent une dernière difficulté, peut-être la plus délicate en fin de compte: dans certains cas, elles assouplissent la loi en vigueur et permettent des avancées -bien que timides- sur certaines revendications des personnes concernées et des associations.
La récente circulaire "double peine" en est la parfaite illustration.
On se retrouve alors dans une situation particulièrement inconfortable où différentes logiques peuvent entrer en contradiction: celle des négociations politiques, celle des principes et règles juridiques de l'Etat de droit... et celle des personnes qui sont directement concernées.
5 Plus d'infos?
>>> Pierre-Arnaud Perrouty (02/217.56.94)